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※ 淺談《公共電視法》暨《原住民族教育法》中的公共利益 ※


在談這兩個法規中有無指涉到「公共利益」（public interest）的條文之前，有必要更深入地去談談，何謂公共利益？

老師在上課時是這麼告訴我的：「對整個社會，而非社會的若干部份的目標發揮效益，便符合公共利益。」簡單地說，就是維護整體社會（全民）的共同利益。但又是如何分辨出何者是全民的共同利益呢？在此就必須援用社會的「多元主義」觀點，以避免公共利益的決定權落入菁英獨裁的政治制度中。

多元主義認為，不同的政治團體與社會團體各有不同的利益目標，每一個團體都積極想要為自己爭取更多利益，而為求得能有利於大家的普遍利益，就必須透過民主程序來協商。

協商是一種權力（實力）展現的過程，在某個議題上具有較大權力的團體，就能獲得較多的利益，但是也不能因此完全否定其他團體的意見。多元主義與功能論的觀念是雷同的，功能論的代表帕森斯認為權力應該是可以分散與分享的，因為權力的來源是多元的。

一個多元民主的社會，無法依靠個人或單一團體來決定所有公眾事務，不同的利益團體都能夠發揮影響力，左右政策的決定；而越是複雜分化的社會，利益團體的數量越多。各個團體會為了達到政治目的與爭取利益而互相競爭，當各利益團體都擁有相同力量時，權力便會平等，才能夠對等的談判、協商，進而取得對彼此利益的最大公約數——「公共利益」。

藉著這樣的「公共利益」前提，我們得以審查《公共電視法》與《原住民族教育法》中合乎「公共利益」的法條，是否真的能使台灣的媒體遵行「公共利益」的原則？

《公共電視法》的第一條就開宗明義指出其創立目的：「建立為公眾服務之大眾傳播制度，彌補商業電視之不足；以多元之設計，維護國民表達自由及知之權利，提高文化及教育水準，促進民主社會發展，增進公共福祉」，由此觀之，公共電視的首要宗旨就是「健全並推廣公共利益」。

而為達成此一宗旨，法規中的第二條即明定應成立財團法人公共電視文化基金會，並經營公共電視台；且在第三條法規中訂定公視基金會的主管機關為「行政院新聞局」。由於最新的《公共電視法》是在民國93年6月23日修正，所以民國94年（今年）成立在即的國家通訊傳播委員會（NCC），理應為未來公視基金會之主管機關，畢竟新聞局仍舊難以逃脫政黨色彩濃厚的巢臼，因此當公視轉由規劃中超然獨立、極力擺脫黨政軍以及商業財團操控的NCC 管理時，更能均衡各種利益團體在現實層面中不均的權力，讓弱勢團體也可以對等的協商，使得最大公約數——「公共利益」得以彰顯，並在公媒體中有效施行、推展及發酵。

此外，《公共電視法》中的第十條第五款，提到公視具有執行「電視學術、技術及節目之研究、推廣」等業務的責任，也就是公視必須擔任整肅台灣傳播學術界及實務界的龍頭角色，作為楷模。只是當條文內容如此正義凜然，而主管機關編列之預算比起世界各國，卻渺小如滄海之一粟時，短視近利的官員和人民竟還奢求公視肩負崇高的文化推廣、樹立模範等「公共利益」責任，且要求有好看的收視率成績；在這種「又要馬兒好又要馬兒不吃草」的惡劣環境下，公視即便勉力堅持住「健全並推廣公共利益」的核心價值，仍舊不可避免的曲高而和寡、人窮而氣短。

《公共電視法》的第十一條也洋洋灑灑列出公共電視屬於全體民的前提下，其獨立自主、不受干涉的經營原則：「（一）完整提供資訊，公平服務公眾，不以營利為目的。（二）提供公眾適當使用電台之機會，尤應保障弱勢團體之權益。（三）提供或贊助各種類別之民俗、藝文創作及發表機會，以維護文化之均衡發展。（四）介紹新知及觀念。（五）節目之製播，應維護人性尊嚴；符合自由、民主、法治之憲法基本精神；保持多元性、客觀性、公平性及兼顧族群之均衡性。」其中尤以第五款最為重要，保持多元、客觀及公平，兼顧族群均衡的原則，正符合「多元主義」的概念，也與維護「公共利益」的宗旨不謀而合。

在《公共電視法》第三十六條中，對於節目製播的規定，有更詳細的闡述：「（一）致力提昇國民之文化水準，並促進全民教育文化之發展。（二）保持多元性，並維持不同型態節目之均衡。（三）保持客觀性及公平性，應提供社會大眾及各群體公平參與及表達意見之機會。（四）尊重個人名譽並保護隱私權。（五）積極提供適合兒童、青少年、婦女、老人觀賞，有益身心發展及健康之節目。（六）對於尚在偵查或審判中之訴訟事件，或承辦該事件之司法人員或有關之訴訟關係人，不得評論；並不得報導禁止公開訴訟事件之辯論。（七）不得為任何政黨或宗教團體作政治或宗教之宣傳。（八）不得違反法律、妨害公共秩序或善良風俗。」

而在第三十七條更明文規定新聞報導的形式：「（一）新聞報導節目應與評論明顯區分，不得加入報導者個人意見。（二）新聞報導內容應確實、客觀、公正，不得歪曲或隱飾重要事實，不得以暗示方法影響收視者判斷。（三）新聞報導應兼顧國際性、全國性及地方性重要事件之資訊。」諸如促進全民教育文化之發展、保持多元並維持各型態節目之均衡、保持客觀且提供公民近用、不為任何政黨或宗教宣傳、確實客觀公正…等若干條節，皆與「公共利益」的概念近似。另外在四十一條中的不得播送商業廣告，以及四十二條裡的設立圖書館典藏優良節目帶，也都是彌補商業電視之不足、提高文化教育水準的「公共利益」精神。

此外在《公共電視法》第四十三條裡提到的：「因錯誤之報導，至利害關係人權益受損時，公視基金會及電台人員應依法負民事或刑事責任。」雖與公共利益無直接關聯，卻保障了全體公民的權益，不致因公視的不當舉措而受損，使人民申訴的權力，令公視不能把公共利益無限上綱成任何行徑的正當化理由。

至於在民國93年9月1日（很巧的是記者節）才修正通過的《原住民族教育法》，則是為保護原住民族與其他各類族群不同的利益競爭下，能爭取到合理的協商結果，不喪失弱勢團體應有的權力——「受教育權」。

《原住民族教育法》的第二條指陳：「原住民為原住民族教育之主體，政府應本於多元、平等、自主、尊重之精神，推展原住民族教育。原住民族教育應以維護民族尊嚴、延續民族命脈、增進民族福祉、促進族群共榮為目的。」此法條再再都闡揚了多元文化主義（multiculturalism）以「差異的承認」達成國家整合（national integration）及民族塑造（nation-building）的目標。

綜觀《原住民族教育法》，與傳播媒體最為息息相關的法條，當屬第二十九條：「為設置原住民族專屬頻道及經營文化傳播媒體事業，以傳承原住民族文化教育，中央原住民族主管機關應編列經費及接受私人或法人團體之捐助，成立財團法人原住民族文化事業基金會；其董事、監察人之人數，原住民各族代表不得少於三分之一。前項基金會成立前，中央原住民族主管機關於會商目的事業主管機關後，得指定公共電視、教育廣播電臺及有線廣播電視系統經營者提供時段或頻道，播送原住民族節目。中央原住民族主管機關應於電腦網路中設置專屬網站。」此條文名確點出少數族群專屬電視台存在的必要性與迫切性，為健全公共利益，令原住民族擁有「少數族群的權利」（minority rights）：包括認同權、文化權、語言權、教育權、媒體權以及政治參與權；而其中媒體權除了資訊的取得外，也包含了「媒體接近權」（the right of access to media），也就是少數族群得以在媒介發聲、爭取同我族類的共同利益的權利。

綜合《原住民族教育法》及《公共電視法》中關於媒介維護公共利益的論點，我認為原住民族設立專屬的電視台只是完成了階段性中的近程目標。在社會化的功能來看，媒體不光是提供資訊、或是報導事實的載具而已，更是一種想像、建構、或是詮釋，甚至於能夠提供一套世界觀、或是行為規範的通道（channel），讓媒體消費者（閱聽人）以為其所提供的是社會事實（Graves，1999）。因此具有排他性的多數族群往往透過媒體的控制，將原住民族被支配的「他者」形象，定義成合理的現狀。

如此一來，即便原住民在自己專屬的頻道中喊的震天價響，主流媒體仍舊對原住民族存有相同的迷思（myth），則原住民藉由媒體爭取屬於自己權益的公共利益精神，還是如同選舉語言般「喊爽的」。

因此，我認為除了設置「原住民頻道」的近程目標外，更應履行兩個法規中皆談及的多元主義，也就是媒體要充分表現出社會的多元族群現象，「傾聽所有聲音、凝視所有觀點，所以人皆可使用」（Pennefather，2003）；換句話說，就是一改其他主流媒體以往對原住民存有的刻板印象（stereotype），使其致力於紓緩不同族群間的衝突，進而達到平衡各團體利益的目標。

所以，令原住民頻道以外的媒體也能忠實呈現原住民形象，而不再是妖魔化的再現（representation），為維護少數族群公共利益的中程目標。而長程目標，則是藉整個媒體的集體認同、型塑，潛移默化全體國民的觀念，使其對原住民產生正面的共識。

在強化這樣深具國家族群整合意識的道路上，少數族群媒體與主流媒體應該而且可以雙管齊下、並行不悖的闡揚相同的理念。

原住民頻道身為公共電視集團的一份子，而公共電視身為媒體產業的一份子，唯有令其在各種意見夾擊下走出自己的特色，方能成就其宗旨。至於如何走出自己的特色呢？這屬於文化產業的問題，如同台灣積弊已久的電影產業一般，須待時間的粹煉，方能瞥見曙光。然而一言以蔽之，欲令文化產業提升的不二法門，在資本主義大行其道的今日，唯「挹注資金」耳。

回歸單純的產業考量，希冀政府能重新修訂對於原住民頻道，乃至於整個公媒體集團的補助預算，「文化為立國之本」不該只是政治語言，更應該是傾全國之力推動的重要政策，當韓國公視可以拍出質感與商業市場兼具的歷史劇「大長今」時，也該是台灣的主管機關拉公視一把，使其具有相同立足點（充足的資金），得以拍出令這塊土地為傲的公視大劇的時候了！



2005/1/8 changyiyao


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◎詳細法規之網址

〔公共電視法〕： http://tinyurl.com/5aeuw

〔原住民族教育法〕： http://tinyurl.com/5emun

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